El Tribunal Supremo, en sentencia de 9 de diciembre del pasado año (recurso núm. 3954/2018), ha determinado la existencia de fraude de ley en la contratación temporal al amparo del Real Decreto 939/1997, de 20 de junio, que regula la afectación al programa de fomento del empleo agrario (PFEA), de créditos para inversiones de las Administraciones Públicas en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura y en zonas rurales deprimidas.
Se trataba de una trabajadora que había prestado servicios para la Diputación Provincial de Huelva como oficial administrativa, habiendo suscrito un total de veinte contratos temporales asociados a subvenciones para el PFEA de sucesivos años. Los dos primeros contratos de trabajo fueron contratos eventuales por acumulación de tareas; de los restantes dieciocho, todos para obra o servicio determinado, tres de ellos tuvieron como objeto la realización de gestiones administrativas para la ejecución de obras del PFEA, mientras que los quince restantes tuvieron como objeto las gestiones administrativas para el asesoramiento, tramitación y control de las obras municipales incluidas en sucesivos PFEA en la provincia de Huelva. Tras la denegación, por parte del SEPE, de una subvención solicitada por la Diputación Provincial de Huelva, se extingue el contrato de trabajo de la trabajadora.
El Juzgado de lo Social, que conoció en primera instancia, sostuvo que la Diputación de Huelva actuó conforme al PFEA, obteniendo subvenciones y procediendo a contratar a las personas previamente seleccionadas y propuestas por el SAE. De la misma forma que la STSJ de Andalucía, de 16 de julio de 2016 (recurso núm. 2899/2017), argumenta que la Diputación de Huelva realiza la asistencia técnica del PFEA en el marco de las relaciones de coordinación y colaboración entre las distintas entidades, negando la existencia de fraude.
Esta última sentencia es casada por la STS de 9 de diciembre de 2020, en la que se abordan dos cuestiones. Una primera, que carece de relevancia específica a los efectos de la temática de este blog, pues es relativa a la aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre la unidad esencial del vínculo a efectos del cálculo de la indemnización extintiva. Y una segunda cuestión, en la que se analiza la existencia de fraude de ley en la sucesión de contratos de trabajo temporales suscritos al amparo del PFEA, concluyendo el TS, tal y como se indica en el título de la presente entrada, que se ha cometido fraude de ley en la contratación temporal.
Para llegar a dicha conclusión, el TS recuerda su doctrina sobre fraude en la contratación temporal, compendiada en la STS de 20 de junio de 2018 (recurso 3510/2016), en virtud de la cual se exige, para justificar la modalidad del contrato para obra o servicio determinado, que los mismos reúnan consistencia, individualidad y sustantividad propias. Es necesario que el objeto del propio contrato, además de intrínsecamente temporal, se encuentre suficientemente identificado y que exista concordancia con lo pactado. El desempeño de actividades normales y ordinarias (no coyunturales ni puntuales) en modo alguno puede articularse mediante sucesivos vínculos de naturaleza temporal. De ahí que se consideren contrataciones fraudulentas los supuestos en los que durante amplios lapsos de tiempo se desempeña una actividad habitual y ordinaria.
Igualmente, el TS atiende a su propia doctrina jurisprudencial en virtud de la cual la licitud de la contratación temporal no puede depender exclusivamente de la existencia de subvención (STS de 23 de septiembre de 2014, recurso 1303/2013). Y es que, en ningún caso, la existencia de una subvención es “un elemento decisivo y concluyente, por sí mismo, de la validez del contrato temporal causal”; de manera que “de la existencia de una subvención, no se deriva que la contratación deba ser necesariamente temporal, siendo obvio que también pueden financiarse servicios permanentes en los entes públicos por medio de subvenciones” (STS de 21 de marzo de 2002, recurso. 1701/2001).
Junto a esta doctrina jurisprudencial, de carácter general y no específica para la contratación al amparo del PFEA, el TS atiende, por un lado, al art. 6 del RD 939/1997, de 20 de junio, según el cual las ayudas que se regulan en el mismo tienen por objeto subvencionar la contratación por las Corporaciones locales de trabajadores desempleados, preferentemente eventuales agrarios, para la realización de obras de interés general y social. Y, por el otro, al art. 36.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, que incluye, entre las competencias propias de las Diputaciones Provinciales, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.
En aplicación de la jurisprudencia expuesta y atendiendo a los dos referidos preceptos, el TS concluye que la trabajadora “ha desarrollado una actividad habitual y normal –no coyuntural, ni puntual- de la Diputación Provincial de Huelva, entre cuyas competencias propias se incluye la asistencia y cooperación jurídica y técnica de los municipios”. En la mayoría de los contratos temporales consta el mismo objeto, relativo al asesoramiento, tramitación y liquidación de las obras PFEA, incumpliendo la exigencia de que el contrato para obra o servicio determinado especifique e identifique, con precisión y claridad, la obra o el servicio que constituya su objeto. Por ello, declara la existencia de fraude de ley en la contratación.
De esta forma, en nuestra opinión, se han de diferenciar las subvenciones que, al amparo del PFEA, permiten contratar a trabajadores desempleados, preferentemente eventuales agrarios, por parte de los municipios; de la contratación que, al amparo del referido Programa, hacen las Diputaciones Provinciales, la cuales pueden tener sus propias obras anuales, así como la gestión de obras de PFEA de aquellos municipios que lo soliciten. De manera que ni la existencia de una subvención, por sí misma, permite determinar la licitud de la contratación; ni la causa justificada de la contratación temporal, por parte de los Ayuntamientos, para las obras municipales incluidas en los PFEA permite salvar la licitud de la contratación temporal que haga la Diputación Provincial en relación con las gestiones para el asesoramiento, tramitación y control de dichas obras municipales incluidas en los sucesivos PFEA.
Pero surge la duda de si, en todo caso, la realización de gestiones de asesoramiento, tramitación y control de obras municipales de PFEA se consideran labores de asistencia y cooperación jurídica y técnica de los municipios, en cuanto actividad habitual y normal de una Diputación Provincial, que conlleve, en su caso, la declaración de la existencia de fraude en la contratación. O, por el contrario, si el objeto de los contratos temporales hubiera sido más preciso y claro, especificando e identificando la obra o servicio que constituye su objeto (y no, en general, labores de asesoramiento, tramitación y liquidación de las obrar del PFEA), se hubiera determinado la no existencia de fraude, pese a tratarse de una actividad de asistencia y cooperación que entra dentro de las competencias propias de una Diputación Provincial. En tal caso, la mayor justificación de la contratación temporal, podría permitir identificar una concreta y específica labor de asesoramiento, tramitación y liquidación de obras (de carácter temporal por su vinculación y conexión con las obras municipales del PFEA, que confiera los requisitos de consistencia, individualidad y sustantividad propias) en el marco de una más amplia competencia provincial de asistencia y cooperación a los municipios, sin duda, habitual y normal.
En cualquier caso, según ha determinado el TS, el encadenamiento de proyectos de asesoramiento, tramitación y control de obras municipales incluidas en los PFEA, sin mayor precisión y especificación, pese a que sea el objeto de la obra que la Diputación solicita al SEPE, no supera la doctrina jurisprudencial relativa al fraude en la contratación temporal.